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关于住所(经营场所)登记改革的思考
2018年04月10日


2014 年,《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》(国发〔2014〕7 号)明确了简化住所(经营场所)登记手续的规定——申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。作为深化商事制度改革的重要方面,简化住所(经营场所)登记手续是优化营商环境的有效举措,但此项改革涉及国土、公、环保等众多部门,是一项综合性的社会管理工作,对事中事后监管提出了更高的要求,与社会信用体系建设密切相关。

以住所(经营场所)申报制为代表的住所登记改革是商事制度改革中的重要一环,是营造更加便捷优良营商环境的有效举措。登记机关应充分发挥“宽进严管”的市场监管职能,在依法行政的前提下,因地制宜修订登记规则、转变登记思维,从最大程度便利申请人的角度出发,为广大商事主体不断作出商事改革的有益探索。笔者结合广东省肇庆市商事登记住所(经营场所)申报制的实施情况,就有关问题进行了如下思考。

住所申报制的有关背景

2016年3月1日起实施的《广东省商事登记条例》中第四条第二款已明确了“登记机关对申请人提交的申请材料实行形式审查”,第六条也明确“申请商事登记,申请人应当对申请材料的真实性负责。”由此,广东省已从地方性法规层面确立了商事登记的“形式审查”原则,同时明确商事主体申请人为商事登记的第一责任人。

而后,随着简易注销登记及提升企业开办便利度工作的推进,肇庆市在住所(经营场所)登记方面进行了大刀阔斧的改革,对原有的《肇庆市市场主体住所(经营场所)登记管理办法》进行了重新修订,于2017年8月1日起颁布实施了《肇庆市商事主体住所(经营场所)登记管理暂行办法》(以下简称《暂

行办法》)。该办法主要有三大亮点: 一是对符合有关规定的商事主体推行住所(经营场所)登记信息申报制度,二是进一步简化非住所(经营场所)登记信息申报制的住所(经营场所)使用证明,三是对将住宅登记为住所(经营场所)的按商品房住宅、非商品房住宅进行分类处理。

至此,笔者所在的广东省肇庆市地区,商事登记中的住所(经营场所)登记实现了从必要时启动场地核查等实质审查转变为形式审查, 再到实施住所申报制的逐步变革。

改革带来的转变及要求

首先,住所申报制登记带来的转变之一,是进一步强调商事登记第一责任人的责任及义务。对于符合住所申报制条件的商事主体,即使在原来“形式审查”的原则下,以往也需要申请人提交房屋产权证明、租赁合同等材料作为住所(经营场所)使用证明。而住所申报制实施后,对于从事申报制行业负面清单以外经营范围的申请人,只需提交住所登记信息申报表及承诺书,载明住所(经营场所)联系人及联系方式、场所地址及邮政编码、房屋所有权人、场所的法定使用功能或用途等信息,承诺对申报内容的真实性负责,并承担因隐瞒事实、虚假申报、违反承诺造成的相关经济、法律责任,登记机关仅对其提交的住所(经营场所)登记申请材料进行形式审查即可(注:登记机关不审查场所的法定用途和使用功能)。

这种形式审查原则前提下的“申报+ 承诺”住所(经营场所)登记的方式,极大地简化了住所(经营场所)申请材料,不仅减轻了登记机关的审查责任,同时也对申请人的自律及诚信提出了更高的要求,由申请人对住所(经营场所)以及提交的申请材料的真实性、合法性负责。在现实中,可能会有部分申请人对此认识不足,存在虚假申报等乱象。“罗马城不是一天建成的”,社会信用体系建设也不可能一蹴而就,商事主体守信意识的逐步提高需要社会各方和行政管理机关的共同努力。因此,在当前的商事登记环节,在坚持形式审查原则前提下,登记机关要依法强化失信惩戒,对失信被执行人把好“准入关”。

其次,与住所申报制相适应的另一转变,是强化了对住所(经营场所)地址登记的规范性要求。按照《暂行办法》的要求,“商事主体住所(经营场所)的地址应当按市、县(区)、镇、村、街(路)、门牌、房号格式申报;无门牌号的,应当对住所(经营场所)所处位置进行详细描述,无法具体描述的应

提供场所地址平面示意图;将面积较大的场所分隔为多个独立空间及商场和市场内的铺位、柜台、摊档作为住所(经营场所)办理工商登的,应对各独立空间、铺位、柜台、摊档进行编号,并应向登记机关提交详细位置示意图或空间布局示意图。”

因此,登记机关在准入登记审查时,要着重审查申请人的地址表述规范性。“自主申报”不等于“自由申报”,如果申请人住所信息申报表中的地址未达到《暂行办法》中“规范、明确”的要求,登记人员应要求其进行规范修改,甚至可引导申请人借助自主申报平台采取地图卫星定位等信息化手段定位具体地址,以利于登记机关开展后续监管。

再次,对使用住宅场所商事登记进行了分类处理,对非商品房住宅由申请人承诺遵守住改商有关规定。《暂行办法》对住宅区分为商品房住宅及非商品房住宅,除房屋产权证明载明性质为商品房住宅及在小区内的住宅视为商品房住宅以外,其他为非商品房住宅。《暂行办法》重点强化了商品房住宅的登记条件,对非商品房住宅登记材料则进行了简化。使用非商品房住宅登记的,商事主体需提交由申请人及场所权属人签署的《住宅改变为经营性用房登记承诺书》。

尽管非商品房住宅登记无需向登记机关提交“征得全体利害关系业主同意将住宅改变为经营性用房的证明”,但是,其业主及商事主体仍必须遵守《物权法》及其他法律、法规关于住改商的相关规定,这一点登记人员应形成共识并严格执行。

最后,进一步提高了对后续监管的要求。《暂行办法》明确了后续监管可采取的具体方式。登记机关应建立以“双随机”抽查为主,专项检查、接诉检查和其他专项检查等多种监管方式为辅的监管模式,充分运用新开发的“肇庆市商事制度改革后续监管信息平台”等信息化手段,切实加强事中事后监管,创新市场监管方式,完善市场监管体系。对申请人使用违法或不安全建筑,使用已被政府征收房屋,违反《肇庆市商事主体住所(经营场所)禁设区域目录》的规定,在禁设区域办理工商登记或从事禁止性经营活动,提交虚假材料骗取工商登记等行为,登记机关可以通过责令改正、撤销登记、吊销营业执照及载入经营异常名录等方式依法予以处理。

对不适用住所申报制主体登记有关问题的思考

根据《暂行办法》,目前符合拟申请从事桑拿按摩等住所申报制负面清单行业的、从事住所(经营场所)托管服务的企业及集群企业的,或者以法定用途为住宅的商品房、军队房产作为住所(经营场所)的三种情形之一的,不适用住所(经营场所)登记信息申报制。

对于这些按照非住所申报制要求登记的商事主体,依照不同的情形,应当向登记机关提交房屋产权证明、与房屋开发商签署的购房合同、房屋租赁协议或者无偿使用证明复印件等作为住所(经营场所)使用证明。就登记机关来说,形式审查原则已经让“依法把好准入关”的审查标准宽松了很多,以往要求场所提供方须具备“所有权”,现在只需明确申请人具备场所“使用权”即可。

房屋租赁关系是由民事法律调整的法律关系,也是在目前的住所(经营场所)登记中遇到的一些问题的焦点所在,如租赁期限、转租问题等。因此,笔者认为,登记人员应掌握一些民事领域的法律常识(如“买卖不破租赁”原则、继承顺位等),有助于做好商事住所尤其是不适用住所(经营场所)申报制的场所登记工作。

关于住所(经营场所)登记审查的建议

一是注意区分行政许可与非行政许可行为。住所(经营场所)目前仍属于登记事项,是“登记”行为,是“依申请人申请”而启动的行为。《广东省市场监管条例》第十八条规定“市场监管部门实施市场准入行政许可时,不得违法增减条件和程序。市场监管部门实施备案等非行政许可事项时,不得设置前置性限制条件,不得以行政许可的条件和程序要求行政相对人。”

因此, 登记人员要注意区分“生效性”的行政许可 “登记”行为与“对抗性”的非行政许可“备案”行为。个人认为,在办理其他非行政许可业务时(如单纯的章程备案等),不应在该次业务中启动对住所(经营场所)等登记事项的审查或提出其他处理要求。

二是进一步转变审查思维。《广东省商事登记条例》第十七条规定“商事登记申请人申请登记时,应当提交住所、经营场所使用证明。……地级以上市人民政府可以对住所、经营场所证明材料作出具体规定,但是对证明材料的要求不得增加申请人的义务。” 对比原有的《肇庆市市场主体住所(经营场所)登记管理办法》,《条例》在“住所(经营场所)合法使用证明”处少了“合法”二字,新修订的《暂行办法》也删去“合法”二字,吸纳了“住所(经营场所)使用证明”这一说法。这一变化,是为了适应商事制度改革趋势,提高登记便利性,强调申请人是提交材料的第一责任人。因此,按照“法无授权即禁止”的原则,在形式审查前提之下,住所申报制实施后,登记人员要进一步转变审查思维,树立申请人是第一责任人的意识,对材料规范以外的住所登记其他辅助证明材料更应谨慎收取或不收取。


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