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规范工商行政执法自由裁量权之初探
2017年09月08日

规范工商行政执法自由裁量权之初探

 


自由裁量权是指行政机关在决定实施行政处罚时,在法律、法规规定的处罚种类和幅度范围内,根据违法行为的性质、情节、危害程度和行为后果作出的相应处罚决定的一种权利。自由裁量权的存在无疑为执法人员在具体执法实践中提供了一个无比广阔而灵活的空间。但执法实践中,尤其是在作出处罚决定时,我们往往不能很好把握和运用,从而导致自由裁量权在一定程度上的滥用。工商行政管理机关作为市场监督管理的职能部门,负有确保经济健康有序发展的重要职责,为履行好这一职责,国家法规赋予其较多的自由裁量权。在实施行政管理时,能否恰当的选择正确适用这一权力,也是执法监督的薄弱环节和深层次课题。

一、适用自由裁量权的现状、问题及原因

在工商行政执法中,自由裁量权每时都在行使中,它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是也确实存在很多问题。

1、裁量不当,处罚畸轻,造成执法弱化。即执法部门作出的处罚裁量与违法行为应受到的处罚明显不相称,客观上造成执法弱化。如某些案子,情节严重已接近构成犯罪、移送司法机关处罚的界限了,但一些工商执法人员在处罚时却按下限处罚,与危害程度不相当,对违法者起不到惩戒作用。究其原因一是执法者自身的法律意识、业务素质和思想素质不适应,缺乏正确适用自由裁量权的能力;二是说情风盛行,领导干预,执法者不能抵制执法环境因素的干扰,为了照顾人情、关系、面子作出重过轻罚、轻过不罚的裁量;三是受执法手段制约,对于相对人拒不交纳罚款,处罚决定执行有困难的案件从轻处罚。

2、裁量偏高、处罚畸重,造成执法不公。存在这一问题的原因一是由于现行执法体制问题,执法行为与执法者的利益相挂勾,行政执法不是为了实现管理目的,而是单纯为了追求罚没款指标;二是实施行政处罚裁量时,有的执法人员不是根据违法行为的性质、情节、危害程度和行为后果进行分析研究,而是考虑这个案子能不能办,能罚多少钱,相对人能交多少钱,在选择裁量幅度时,盲目取上限,对轻微违法行为也取上限,使有些案件行政处罚裁量过重。

3、对同一种违法行为的行政处罚中出现轻重失衡,宽严失度现象。由于种种原因,往往对类似事实、情节的违法行为,不同的工商办案机关做出不一致的处罚;同一工商机关,不同的承办部门对同一性质、情节的违法行为作出的处罚结果不一样,后作出的处罚与先作出的处罚也不平衡,其原因,一是有的执法人员在查处违法行为时,适用裁量权不是看具体违法事实、情节,而是看相对人的经营状况好坏或看“人头”,对经营状况好的或老实、好讲话的人就以上限为标准多罚点,经营状况差或“刁蛮”、不好讲话的人就以下限为标准少罚点;二是由于地域差异、执法人员的个人素质、价值取向不同,对法规的理解不同,导致不同的工商执法机关,不同承办部门,在行政执法中行使裁量权的巨大差异。监督机制不健全,执法监督不到位,监督方式单一,也是引发滥用自由裁量权,执法不公的重要因素。一是个别执法机关的执法监督制度形同虚设,存在有法不依,执法不严,违法不究的现象。对已暴露出的问题,监督弱化,处理偏宽,二是执法监督把关不到位。在日常案件核审中,对于送审的案件的事实、定性、证据、程序等都审查的很细,但对于自由裁量权的选择适用审查的不严,影响执法水平的提高和执法监督工作的深化。

在执法中,自由裁量权的本意是为行政效率所设的。若不合理行使,其危害是显而易见的。一是不利于社会稳定,因为滥用行政处罚自由裁量权,处理问题随意性大,畸轻畸重,反复无常,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起相对人怀疑和不信任,导致行政复议、诉讼案件的增多;二是助长特权思想,影响工商部门执法形象。因此如何规范自由裁量权,已成为执法部门的当务之急。

二、规范行使自由裁量权的基本原则

从权力的本身属性来看,任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性,总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的,不易为人们所识破。在现实生活中行政法律法规对行政自由裁量权的约束较少,给自由裁量权的被滥用留下了制度上的余地。在实际行政执法中,由于地域不同、个人素质和价值取向不同,导致对行政法律法规的理解不同,从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此,正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准:

第一,是否符合立法目的。任何法律法规在授予行政机关自由裁量权时,都有其内在目的。行政机关在行使自由裁量权时,必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之,即构成滥用自由裁量权。如为罚款而罚款,为完成罚款任务而执法,即属此种情形。

第二,是否考虑相关因素。在行使自由裁量权时,必须考虑到一切应当考虑的因素,进而做出综合判断。未正确考虑相关因素的表现为两个方面:其一是考虑了不相关因素。如改制等因素吊销个体营业执照。其二是忽略了相关因素。如公司超范围经营,其产品是否是抵账造成的。

第三,是否基于正当的考虑。如果具体行政执法行为并不是经过慎重的理性思考与衡量的过程,而是凭着主观直觉或臆断做出自由裁量决定。如当事人违法事实轻微,符合法定的从轻或减轻的情节,却被处以最高额的处罚,显属对自由裁量权的滥用。

第四,是否滥用程序,包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定具体执法行为期限的情况下,无故拖延或置之不理。如《商标法》、《产品质量法》等,都赋予工商部门有查封扣押权,但却无期限规定。实际操作中应不超出2个月,特处情况,不超出3个月为妥。

第五,是否符合情理,包括对当事人是否平等对待,运用自由裁量权行为之间是否保持一定的连续性。

三、规范工商领域自由裁量权的对策与途径

对以上执法中存在的问题和不足分析后,我们认为要遏制行政处罚中的随意性,不仅要提高行政执法人员尤其是各级领导的法律意识和法制观念,更重要的是完善各项制度建设,创新执法监督机制,以有效的制度建设削减自由裁量权的空间,从行政机关内部加强对自由裁量权的约束、控制。  

(一)加强行政执法队伍建设,切实提高行政执法人员的业务素质。

行政执法人员素质的高低,直接关系到自由裁量的准确度,关系到法律的尊严和命运。我们要把加强行政执法队伍建设作为改善执法状况的重要环节常抓不懈,促使行政执法人员的政治素质和业务素质有实质性的提高。

一是提高行政执法人员的思想道德水平。道德与法律不同,它依靠人们的信念、习惯、传统和社会舆论的影响来规范人们的行为。在我们的想象中,道德与有国家强制力作后盾的法律相比总有些苍白无力,但在实践中,道德对社会秩序的维护有着不可忽视的巨大作用,这也是我国的强调“法治”的同时,又强调“依德治国”的原因。

二是提高行政执法人员的业务素质。尽快推行行政执法人员任职资格考试制度,只有考试合格者才能进入行政执法机关任职,切实保证行政执法人员具有较高的业务素质;加强对行政执法人员的培训,要针对不同的行政执法人员,进行多层次多方式的培训,使行政执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律法规和规章,为履行好自己的职责,奠定坚实的基础;完善奖励机制、过错责任追究制和执法竞聘制等制度,以此来增强行政执法队伍的活力和执法人员的能力,提高行政执法水平,作到公正、合理执法。

三是培养行政执法人员依法行政的自觉性。大力培育和提高行政执法人员的行政法治意识,使其牢固树立依法行政的执法责任意识,养成合法合理行政的习惯和自觉性。这样,能让广大工商执法人员意识到手中的权力来自人民,它是人民以法律的形式授予行政机关及其工作人员的,使行政执法人员时刻意识到手中的权力必须维护人民的利益,为人民服务,从而保证行政自由裁量权运行方向上的自我约束性,真正实现其目的的正义性。

(二)加强执法监督,创新监督制约机制,建立起有效的监督网络体系。

一是建立对执法人员制约机制。规定办案人员的权限,案件调查终结后办案人员对处罚种类和幅度行使建议权,办案人员超过规定行使裁量权,降低或提高处罚幅度,必须在案件审批材料中明示。

二是建立案件核审、审批机制。将过去对案件核审偏向实体程序的审查,向处罚裁量权方面审查。对行政处罚中裁量权核审方式、内容及程序作出明确规定,使内部执法监督有法可依,有章可循。

三是依据过罚相当原则,制定违法行为裁量标准。正确行使自由裁量权,除要端正执法观念,强化执法监督外,重点应放在“立法”上,从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题。一是建立工商行政处罚标准典型案例库,细化处罚标准。对各级工商机关经审理并已做出处罚决定的违法案例,采取集体审议的形式,根据每一案例的违法事实,性质及对社会的危害程度,本着“过罚相当”并有利于执行的原则,依照法律、法规由总局或省局对违法案件的行政处罚标准进一步细化,分门别类,制定若干的具体细化标准,建立处罚标准典型案例库,以案释法,指导基层。二是国家总局可制定规范性文件,明析和界定“模糊性”、“概括性”法律用语。三是制定规则,细化标准。要根据本部门、本地区的具体情况,在处罚行为的种类、幅度范围内,以综合评定的方式来确定一个可供操作的处罚标准,这样不仅便于执法人员操作,也便于实现行政处罚的统一。

(三)建章立制,强化工商行政机关的内部控制 。

一是事先说明。行政机关必须说明做出决定的事实根据和法律依据。前者防止行政机关超越管辖范围,督促行政机关认真考虑问题,制止自由裁量权专横行使。

二是合理分工。对权力运行进行合理分工,根据各环节权力的大小程度设置相应的人员来行使或设置相应的权力行使层次,可以有效阻止权力的过度集中或行使权力过于便利,有效控制人为的自由裁量不当。

三是责任追究。“离开了责任行政的原则,合法性原则、合理性原则将失去存在的基础,也失支了判断合法、合理的意义”,通过对行政主体和行政人员双方的责任追究,并形成既定的成文规则(行政执法责任制),促进其更好的用好自由裁量权。

行政自由裁量权是一把“双刃剑”,它的合理运用能促进行政处罚的公平和效率,维护工商行政管理机关的执法权威,而不当使用,即损害相对人的权益,也使我们的形象受到一定程度的损害。自由裁量权的合理行使,即依赖于我们执法人员深厚法律素养和执法水平,更需要在具体的实践中不段探索和总结,通过制度创新,真正体现执法公平、公开、公正、高效、诚信。(作者:孙爱斌)

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